Geschichte

Kommunales Selbstverwaltungsrecht
Das Recht von Städten und Gemeinden, örtliche Angelegenheiten selbst zu verwalten und politische Entscheidungen zu treffen, ist keine Erfindung des Grundgesetzes. Es ist vielmehr das Ergebnis eines langen Ringens der Bürgerschaft um politische Teilhabe.
Der Marktplatz in Perleberg; Foto: LISUM

Kommunalpolitik gilt nicht zuletzt wegen ihrer Chancen für die Bürgerbeteiligung auch als Schule der Demokratie. Das Recht von Städten und Gemeinden, örtliche Angelegenheiten selbst zu regeln, ist jedoch keine Erfindung unserer Zeit. Es entstand vielmehr im Verlaufe eines langen Ringens der Bürgerschaft um politische Teilhabe.

Anfänge

Im 12. und 13. Jahrhundert erfolgte die endgültige deutsche Besiedlung der Gebiete zwischen Elbe und Oder. Dafür wurden siedlungswillige Bürger und Bauern im Westen des Heiligen Römischen Reiches von Siedlungsunternehmern im Auftrag von weltlichen Herrschern wie Königen, Fürsten, lokalen Feudalherren und auch von geistlichen Würdenträgern angeworben.

In der neuen Heimat gründeten sie Städte und Dörfer. Die Siedler kamen aus den Niederlanden, dem Rheinland oder Westfalen udn wurden durch Vorteile angelockt. So behielten sie ihre persönliche Freiheit und waren für eine bestimmte Zeit von Abgaben und Zöllen befreit.

Die Bürgerschaft in den neu gegründeten Städten organisierte sich in Gilden oder Zünften nach den unterschiedlichen Erwerbszweigen. Nach und nach bildete sich eine soziale Hierarchie heraus, so dass das genossenschaftliche Engagement der Stadtführung zugunsten des Machtanspruchs einiger weniger Familien zurücktrat.

Wichtiges Privileg der Städte war ihre Rechtsetzungsautonomie. Das heißt, Städte konnten sich ihre eigene Verfassung geben und Rechtsgrundlagen schaffen. Die neuen Städte übernahmen häufig von älteren Städten westlich der Elbe, zum Beispiel von Lübeck oder Magdeburg die städtischen Verfassungen und passten sie an die eigenen Bedürfnisse an. Durch derartige Weitergabe von Stadtrechten entstanden im Laufe der Zeit ganze „Stadtrechtsfamilien“, was für die Ausbildung eines europäischen Kommunalrechts von großer Bedeutung war.

Stadtrechtsfamilien mit europäischer Reichweite: Das Magdeburger Stadtrecht von 1233 gilt als das am weitesten verbreitete Stadtrecht des Mittelalters. Es galt in den Städten des östlichen Reichsgebietes einschließlich Böhmens und Mährens, darüber hinaus in Städten Polens, Ungarns und Rußlands. Budapest hatte Magdeburger Recht angenommen. Vom Magdeburger Recht zweigten andere Stadtrechtsfamilien ab, so zum Beispiel das Recht der Stadt Brandenburg, das Breslauer Recht und das Kulmer Recht im Ordensland Preußen. 


Seit dem Machtantritt der Brandenburgisch-Preußischen Linie der Hohenzollern (1701-1918) erstarkte die Landesherrschaft. Die Städte verloren aufgrund der damit verbundenen Staatsbildungsprozesse an Autonomie. Einzelner Widerstand wurde durch die Landesherren gebrochen. Mit der Auflösung der geistlichen Besitzungen infolge der Reformation (1517-1648) kam es im ländlichen Raum zu einer Besitzanhäufung durch einzelne Landesherren. Es entstanden die großen Domänenämter, so dass der Einfluss der Kurfürsten auch auf die Dörfer durchgesetzt werden konnte.

Im Jahr 1794 erließ Friedrich Wilhelm II. das "Allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten" (ALG), welches aus rechtspolitischer Sicht ein Fortschritt war, da es nun landesweite gesetzliche Regelungen gab.

Die Reformen von Stein und Hardenberg: Städte verwalten sich selbst

Freiherr vom Stein (Gemälde von Johann Christoph Rincklake)Die Niederlagen gegen Napoleon und der damit verbundene Zusammenbruch Preußens im Jahr 1806 bildeten den Anlass für umfangreiche Reformen. Die beiden preußischen Minister Heinrich Friedrich Karl von und zum Stein und Karl August von Hardenberg reformierten das preußische Landrecht maßgeblich. Im Zuge der Reformen, die auch "Stein-Hardenbergsche Reformen" genannt werden, wurden unter anderem die Leibeigenschaft aufgehoben und die Selbstverwaltung der Städte eingeführt.

Die am 19. November 1808 erlassene Stein-Hardenbergsche Städteordnung wurde stark von der Entwicklung der Französischen Revolution von 1789 beeinflusst. Die Städte erhielten nunmehr das Recht, ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu erledigen. Die Städteordnung beseitigte den Steuerrat, das bisherige Organ der Überwachung der Selbstverwaltung. In ihr wurden außerdem folgende Dinge verankert:

  • Ausdehnung des Bürgerrechts auf alle Einwohner
  • Wahlrecht (nur für Männer und durch einen Einkommenszensus – 150 Taler – beschränkt)
  • Oberstes kommunales Organ: Stadtverordnetenversammlung mit dem Magistrat als Vollzugsorgan
  • Die Ordnungsverwaltung (= Polizeiwesen) blieb staatliche Aufgabe, konnte jedoch durch den Staat dem Magistrat übertragen werden.

Erstmals erfolgte eine normative Trennung von Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten. Wegen territorialer und politischer Veränderungen wurde die Stein-Hardenbergsche Städteordnung am 17. März 1831 revidiert. Die Angelegenheiten der Selbstverwaltung wurden folgendermaßen eingeschränkt:

  • die Stellung des Magistrats wurde gestärkt.
  • die kommunale Selbstverwaltung wurde zusätzlichen Genehmigungsvorbehalten unterworfen.
  • der Wahlzensus wurde erhöht.

Im Ergebnis der Revolution von 1848 wurde die kreisständische Verfassung durch die stärker von den Selbstverwaltungsideen des liberalen Bürgertums geprägte Kreisordnung von 1850 abgelöst, die jedoch nur bis 1853 Bestand hatte. Die 1853 eingeführte Städteordnung für die sechs östlichen Provinzen Preußens führte erneut zu einer verschärften staatlichen Aufsicht über die Kommunen und war durch das Dreiklassenwahlrecht geprägt. Sie galt bis 1918.

1872 wurde die Kreisordnung – ebenfalls für die sechs östlichen Provinzen - erlassen, die Anfang 1874 in Kraft trat und einen Fortschritt im Bereich der Selbstverwaltung bedeutete. So wurde die klassische Dreiteilung der Kreisorgane eingeführt. Es handelt sich dabei um folgende Institutionen:

Die Kreisordnung von 1874 bewirkte eine Weiterentwicklung der Kreise zu echten Selbstverwaltungskörperschaften.

Wenig Demokratie und viel Diktatur

Die Weimarer Reichsverfassung garantierte in Artikel 127 den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Die wichtigste Entwicklung in Verwaltungshinsicht in dieser Zeit war jedoch die Verabschiedung des Groß-Berlin-Gesetzes im Jahre 1920, das die Verwaltungsstruktur Berlins neu ordnete und dessen Folgen bis heute aktuell sind. Dabei wurden die sechs Stadtkreise Lichtenberg, Schöneberg, Wilmersdorf, Charlottenburg, Neukölln und Spandau sowie aus den umliegenden Kreisen Niederbarnim, Osthavelland und Teltow, die Stadtgemeinde Cöpenick und weitere 59 Landgemeinden und 27 Gutsbezirke in den neuen Stadtkreis Berlin eingegliedert. Dieser schied aus der Provinz Brandenburg aus und bildete fortan einen eigenen Verwaltungsbezirk.

Führerprinzip im Nationalsozialismus: Während der nationalsozialistischen Diktatur wurde die kommunale Selbstverwaltung beseitigt. Das Führerprinzip beendete die Tradition der Selbstverwaltung. Nach der Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 wurden Bürgermeister, Beigeordnete und Stadtverordnete von Staat und Partei ernannt.

Anders als in den westlichen Bundesländern gab es in der DDR keine kommunale Selbstverwaltung mit eigenständigen, verfassungsrechtlich abgesicherten Kompetenzen. Die erste DDR-Verfassung von 1949 kannte den Begriff der kommunalen Selbstverwaltung noch. Doch bereits 1952 wurden die Länder abgeschafft und durch Bezirke ersetzt. Es wurde das Prinzip der doppelten Unterstellung eingeführt, d. h. die jeweiligen Räte der Städte und Gemeinden einer Verwaltungsebene waren nicht nur der eigenen Volksvertretung, sondern auch dem nächst höheren Rat rechenschaftspflichtig. Das heutige Land Brandenburg war – mit einigen Abweichungen an den Grenzen zu den heutigen Ländern Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Sachsen – in die drei Bezirke Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus geteilt.

Brandenburg seit 1990

Nach der Wiedereinführung der Länder 1990 bestand Brandenburg aus 38 Kreisen, sechs kreisfreien Städten und 1793 kreisangehörigen Gemeinden. Der Einigungsvertrag bestimmte, dass die Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 solange in Kraft bleiben sollte, bis die Landtage der neuen Bundesländer sie durch eigene ersetzen würden. Am 20. August 1992 trat die Verfassung für das Land Brandenburg in Kraft: Der Artikel 97 garantiert in Verbindung mit Artikel 28 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland die kommunale Selbstverwaltung.

Schon im Dezember waren erste Teile der Kommunalverfassung beschlossen worden. Mit der Kreisgebietsreform von 1993 entstanden die heute bestehenden 14 Kreise und 4 kreisfreien Städte. Ebenfalls Ende 1993 trat die Kommunalverfassung für Brandenburg, bestehend aus Gemeindeordnung, Landkreisordnung und Amtsordnung, in Kraft. Am 18.12.2007 hat der Landtag eine neue Kommunalverfassung für das Land Brandenburg beschlossen und die drei Ordnungen zusammengeführt.

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