Kommunalrecht

Kommunen sind in eine Vielzahl von Gesetzen, Vorschriften und Normen in Europa, im Bund und Land eingebunden. Es ist fast unmöglich, alle gleichermaßen in der kommunalen Praxis zu berücksichtigen, auch weil es oft Änderungen gibt. Deshalb ist es wichtig, dass Kommunen einen bestimmten Spielraum bei der Durchführung ihrer Aufgaben haben.

Eingang zum Rathaus Peitz
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Welches Recht gilt für Kommunen?

Kommunen verwalten sich selbst, für ihr Handeln aber gelten gesetzliche Grundlagen und andere Vorschriften. Die wichtigsten sind:

Die verschiedenen Ebenen sind miteinander verbunden, so dass die Rechtsetzung der Europäischen Union (EU) nach ihrer Umsetzung auf Bundes- und von dort auf Länderebene auch das Leben der Bürgerinnen und Bürger in den Kommunen beeinflusst.

Einen großen Einfluss auf das kommunale Handeln üben zudem die Gerichte aus. Durch die laufende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, des Bundesverfassungsgerichts, des Landesverfassungsgerichts und weiterer Gerichte auf den unterschiedlichen staatlichen Ebenen werden die Möglichkeiten der Kommunen entweder vergrößert oder eingeschränkt.

 

Verfassungsrecht

Das Grundgesetz der Bundesrepublik (GG) bildet den verfassungsrechtlichen Rahmen für die Ausgestaltung des Kommunalrechts. Artikel 28 Abs. 2 GG garantiert die kommunale Selbstverwaltung und mit ihm verschiedene Rechte (Hoheitsrechte).

Gebietshoheit

 

Gebietshoheit bedeutet, dass alle Personen und Gegenstände im Gemeindegebiet der Hoheit der Gemeinde unterliegen. Diese Hoheit nimmt die Gemeinde gegenüber allen Personen wahr, die in der Gemeinde leben.

Somit sind alle Personen und Sachen im Gemeindegebiet den Satzungen der Gemeinde unterworfen.

Organisations- und Personalhoheit

 

Die Organisationshoheit gibt den Gemeinde das Recht zur Gestaltung ihrer Verwaltungsorganisation nach ihrem eigenen Ermessen. Allerdings hat sich in der Praxis eine zunehmende Angleichung der Verwaltungsstrukturen herausgebildet. Ferner kann die Organisationshoheit durch Gesetz beschränkt werden, wobei den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Ausgestaltung verbleiben muss.

Die Gemeinde hat das Recht, ihre Gemeindebediensteten auszuwählen, anzustellen zu befördern und zu entlassen (im Rahmen der Tarifverträge und Gesetze). Dafür stellt die Gemeinde einen Stellenplan auf, der Anhang der Haushaltssatzung ist.

Satzungshoheit

 

Die Gemeinde haben das Recht, eigene Angelegenheiten durch Satzungen zu regeln und können somit eigenes „Gemeinderecht“ setzen. Die Satzungen werden von den Gemeindevertretungen beschlossen und von der Kommunalaufsicht geprüft.

Die zunehmende Regelungsdichte setzt der Satzungshoheit in der Praxis enge Grenzen, denn das vorrangige Europa-/ Bundes- und Landesrecht verdrängt Satzungen, soweit sich deren Regelungsgegenstände widersprechen.

Planungshoheit

 

Sie umfasst die Befugnis der Gemeinde, in eigener Verantwortung die städtebauliche Entwicklung durch Bauleitpläne sowie die damit verbundenen finanziellen Auswirkungen zu ordnen. Gemeinden können somit auch öffentliche Einrichtungen für die Einwohner projektieren und andererseits auch Gemeindeflächen bewusst unbeplant lassen.

Finanzhoheit

 

Sie umfasst die Befugnis der Gemeinden zu einer eigenverantwortlichen Einnahme- und Ausgabewirtschaft im Rahmen des gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Somit steht die Finanzhoheit zwar unter einem Gesetzesvorbehalt; jedoch darf die Finanzausstattung selbst nicht in Frage gestellt werden und Einschränkungen dieser Freiheit sollen verhindert werden (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG).

Nach der Rechtssprechung des Brandenburgischen Verfassungsgerichtes haben die Gemeinden einen Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung.

Kulturhoheit

 

Sie umfasst die Befugnis der Gemeinden, kulturelle Angebote in ihrem Geschäftsbereich zu fördern. Zu den Aufgaben der Kommunen gehört es, der Einwohnerschaft Zugang zu Kulturgütern zu ermöglichen. Eine Besonderheit in den Kommunen in Brandenburg sind dabei die Bestimmungen zu den Gebieten der Sorben/ Wenden. In deren angestammtem Siedlungsgebiet müssen die Gemeinden zusätzlich die sorbische/wendische Kultur und Sprache im Rahmen des Sorben/Wenden-Gesetzes fördern. (§ 2 Brandenburgische Kommunalverfassung)

Europäisches Recht

Für die Kommunalpolitik von Bedeutung sind zum Beispiel die Wahlvorschriften der EU. So haben alle EU-Bürger das Recht, zu Kommunalwahlen zu wählen und in kommunale Vertretungen gewählt zu werden. Beispiele aus der kommunalen Praxis sind Bauplanungen und die Ausweisung von Gewerbegebieten, bei denen Umweltschutzbestimmungen der EU zu beachten sind.

Kommunalverwaltungen müssen Aufträge, deren Wert 200.000 Euro überschreitet, europaweit ausschreiben. Im Finanzsektor gelten für Sparkassen in Deutschland Sonderregelungen im Vergleich zu privaten Banken. Die Kenntnis über europarechtliche Regelungen stellt Anforderungen an die Gemeindevertreter ebenso wie an die Leitung und den Mitarbeiterstab in den kommunalen Verwaltungen.

Bundesrecht

Die Kommunen sind Bestandteil der Länder, daher ist auch das Land für die Regelung des Kommunalrechts zuständig. Da die Kommunen in Ausnahmefällen aber auch Gesetze ausführen müssen, die der Bund erlassen hat (Annexkompetenz), sind bestimmte Regelungen von Bedeutung. Zum Beispiel:

Die Zurechnung der Kosten erfolgt nach dem Konnexitätsprinzip.

Lesetipp

Landesrecht 

Die Bundesländer geben den gesetzlichen Rahmen für die Ausgestaltung des Kommunalrechts vor. Für Brandenburg sind dies folgende Gesetze:

Dazu kommen vielfältige Fachgesetze für die verschiedenen kommunalen Aufgabengebiete.

Welche Unterschiede zwischen den Bundesländern daraus resultieren, zeigen die abweichenden Regelungen in den Kommunalwahlgesetzen. So wird der Landrat in Nordrhein-Westfalen für fünf Jahre, gleichzeitig mit dem Kreistag und direkt von der Bevölkerung, gewählt. Dagegen wählt in Brandenburg der Kreistag die Landräte für acht Jahre und abgekoppelt von der allgemeinen Kommunalwahl.

Staatliche Aufsicht

Kommunen erfüllen ihre Aufgaben unter staatlicher Aufsicht. Diese ist Sache des jeweiligen Bundeslandes. Der Bund hat kein unmittelbares Aufsichtsrecht. In Brandenburg wird die Aufsicht über die Kommunen vom Ministerium des Innern und für Kommunales ausgeübt.

Die staatliche Aufsicht kann in Rechtsaufsicht und Fachaufsicht gegliedert werden.

  • Die Rechtsaufsicht stellt sicher, dass die Kommunen sich an Recht und Gesetz halten.
  • Die Fachaufsicht umfasst grundsätzlich auch die Rechtsaufsicht, geht aber noch darüber hinaus. Mit der Fachaufsicht kontrolliert das Land, ob die Kommune bei der Erüllung der Aufgaben, die ihnen von Land übertragen wurden  (Auftragsangelegenheiten und Weisungsaufgaben) zweckmäßig handelt.
Gut zu wissen: Eine Besonderheit gibt es in Brandenburg und in Nordrhein-Westfalen. Hier wird die Aufsicht im Bereich der Weisungsaufgaben als Sonderaufsicht bezeichnet. Damit soll sie von der Aufsicht im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben der Kommune abgegrenzt werden.

Ortsrecht (Satzungsrecht)

Die Kommunen führen Gesetze aus. Gesetze beschließen dürfen sie nicht. Dennoch können sie wichtige Sachverhalte allgemein und verbindlich regeln. Dazu erlassen Kommunen Satzungen unterhalb der Ebene der Gesetze. Abgeleitet aus Artikel 28 Abs. 2 GG haben sie die Rechtsetzungsbefugnis im eigenen Wirkungsbereich. Dieses Satzungsrecht ist ein wichtiges Merkmal der Selbstverwaltung der Kommunen. Satzungen setzen Recht für den eigenen Wirkungsbereich (§§ 5 und 6 GO Bbg).

In Satzungen werden zum Beispiel die Höhe von Gebühren bestimmt, Werbung in der Kommune erlaubt oder verboten und die Höhe kommunaler Steuern festgelegt. Zu den wichtigsten Satzungen einer Kommune zählen: 

  • die Haushaltssatzung. Sie bestimmt die Haushaltsgrundsätze der Kommune.
  • die Hauptsatzung. Sie regelt die innere Ordnung der Kommune entsprechend der Vorgaben der Kommunalverfassung. Die Hauptsatzung ist der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen und kann von dieser auch abgelehnt werden.

Beispiele kommunaler Satzungen

 

Stadt Premnitz (Auswahl)

  • Allgemeine Gebührensatzung 
  • Hundesteuersatzung
  • Vergnügungssteuersatzung
  • Satzung für die Durchführung des Wochenmarktes
  • Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Standplatz auf dem Wochenmarkt in Premnitz
  • Benutzungsgebührensatzung für die Stadtbibliothek
  • Schulbezirkssatzung
  • Friedhofsgebührensatzung
  • Satzung über den Kostenersatz und die Gebührenerhebung für Leistungen der Freiwilligen Feuerwehr der Stadt
  • Satzung über die Kostenbeteiligung der Erziehungsberechtigten an der Betreuung ihres Kindes in einer kommunalen Kindertagesstätte
  • Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach §§ 135a-135c BauGB
  • Satzung über die Erhebung der Erschließungsbeiträge in der Stadt Premnitz
  • Straßenausbaubeitragssatzung

Recht auf Einsicht

 

Bürgerinnen und Bürger dürfen Einsicht in die Satzungen ihrer Gemeinde verlangen und gegen eine Kostenerstattung auch Kopien anfordern. Viele Kommunen veröffentlichen die Satzungen auch im Internet.

Unbürokratisch entscheiden

Die Kommunen haben einen bestimmten Spielraum bei der Durchführung ihrer Aufgaben. Das ist wichtig, weil die große Anzahl von Gesetzen, Vorschriften und Normen es schwierig macht, alle gleichermaßen in der kommunalen Praxis zu berücksichtigen. Zudem gibt es eine ständige und teilweise wechselnde Rechtsprechung zu einigen Themen.

In bestimmten Situationen muss aber schnell und unbürokratisch entschieden werden. Dies gilt vor allem, wenn durch das Ausnutzen von Entscheidungs- und Ermessensspielräumen Vorteile für die kommunale Entwicklung erlangt werden können.

Für manche Projekte gibt es zum Beispiel nur ganz kurz geöffnete Zeitfenster. Würde in diesem Fall der Instanzenweg eingehalten, könnte es schon zu spät sein.

Auch in der Arbeit der kommunalen Vertretung kann es Situationen geben, in denen durch eine allgemeine Absprache schnell gehandelt und entschieden wird. Dies kann durchaus im Sinne der Kommune und der Einwohnerschaft sein.

Zwischen Ermessen und Rechtsbruch

Das Spannungsverhältnis zwischen mutig unbürokratischer Entscheidung und offenem Rechtsbruch gehört zu den täglichen Anforderungen an die Leiter der Gemeindeverwaltungen.

Ein guter und erfolgreicher Bürgermeister/Landrat/Amtsdirektor entwickelt ein Gespür dafür, wo es wichtig ist, auch einmal Risiken einzugehen und schnell zu entscheiden. Er oder sie weiß aber auch, wo er und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung Grenzen nicht überschreiten dürfen, auch wenn es Verwaltungsvorgänge oder Problemlösungen scheinbar beschleunigen würde.

Dies gilt immer, wenn es um den Schutz von Minderheiten, Diskriminierung, die Verhinderung von Korruption, den allgemeinen und gleichberechtigten Zugangs zu öffentlichen Leistungen und den dauerhaften Schutz der Umwelt geht.

BLPB, November 2019

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