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Geschichte

Kommunales Selbstverwaltungsrecht
Das Recht von Städten und Gemeinden, örtliche Angelegenheiten selbst zu verwalten und politische Entscheidungen zu treffen, ist keine Erfindung unserer Zeit. Die Bürgerschaft hat um diese Form der Teilhabe am politischen Leben sehr lange ringen müssen.
Der Marktplatz in Perleberg; Foto: LISUM


Anfänge durch Neuansiedlungen

Der Stolz unserer Kommunen auf ihre Selbstverwaltung hat gute Gründe. Denn es hat lange gedauert, bis dieses Recht verfassungsmäßig garantiert war. Die Anfänge liegen im Hochmittelalter und sind eng mit der deutschen Besiedlungspolitik im Osten des Heiligen Römischen Reiches verbunden. Im 12. und 13. Jahrhundert zogen siedlungswillige Handwerker, Kaufleute und Bauern aus dem Westen des Reiches in die bis dahin von Slawen (und Balten) bewohnten Gebiete zwischen Elbe und Oder. Die Siedler kamen aus den Niederlanden, dem Rheinland oder Westfalen und wurden durch die Aussicht auf Vorteile angelockt. So behielten sie ihre persönliche Freiheit und waren für eine bestimmte Zeit von Abgaben und Zöllen befreit. Im Auftrag von Königen, Fürsten und Feudalherren, aber auch von geistlichen Würdenträgern wie Bischöfen gründeten sie in der neuen Heimat Städte und Dörfer.

Die neue Bürgerschaft, vornehmlich Kaufleute und Handwerker, organisierte sich in Gilden oder Zünften nach den unterschiedlichen Erwerbszweigen. Nach und nach bildete sich eine soziale Hierarchie heraus, die dazu führte, dass einige wenige reiche Familien an Einfluss gewannen.

Wichtiges Privileg der Städte nach deutschem Recht war ihre Rechtsetzungsautonomie. Das heißt, Städte konnten sich ihre eigene Verfassung geben und Rechtsgrundlagen schaffen. Die neuen Städte übernahmen häufig von älteren Städten westlich der Elbe, zum Beispiel von Lübeck oder Magdeburg, die städtischen Verfassungen und passten sie an die eigenen Bedürfnisse an. Durch derartige Weitergabe von Stadtrechten entstanden im Laufe der Zeit ganze „Stadtrechtsfamilien“, was für die Ausbildung eines europäischen Kommunalrechts von großer Bedeutung war.

Magdeburger Stadtrecht in Europa: Das Magdeburger Stadtrecht von 1233 gilt als das am weitesten verbreitete Stadtrecht des Mittelalters. Es galt in den Städten des östlichen Reichsgebietes einschließlich Böhmens und Mährens, darüber hinaus in Städten Polens, Ungarns und Rußlands. Budapest hatte das Magdeburger Recht angenommen. Vom Magdeburger Recht zweigten andere Stadtrechtsfamilien ab, so zum Beispiel das Recht der Stadt Brandenburg, das Breslauer Recht und das Kulmer Recht im Ordensland Preußen


Mit der Auflösung der geistlichen Besitzungen als Folge der Reformation (1517-1648) kam es im ländlichen Raum zu einer Besitzanhäufung durch einzelne Landesherren. Es entstanden die großen Domänenämter, so dass der Einfluss der Kurfürsten auch auf die Dörfer durchgesetzt werden konnte. Seit dem Machtantritt der Brandenburgisch-Preußischen Linie der Hohenzollern (1701-1918) erstarkte die Landesherrschaft noch mehr. Damit verbunden war die Herausbildung von Staaten, was für die Städte einen Verlust an Autonomie bedeutete. Einzelne Stadtrechte wurden nun durch landesweite Gesetze zurückgedrängt. So erließ Friedrich Wilhelm II. 1794 das "Allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten" (ALG).
 

Die Reformen von Stein und Hardenberg: Städte verwalten sich selbst

Freiherr vom Stein (Gemälde von Johann Christoph Rincklake)Die Niederlagen gegen Napoleon und der damit verbundene Zusammenbruch Preußens im Jahr 1806 bildeten den Anlass für umfangreiche Reformen. Die beiden preußischen Minister Heinrich Friedrich Karl von und zum Stein und Karl August von Hardenberg reformierten das preußische Landrecht maßgeblich.

Im Zuge der Reformen, die auch "Stein-Hardenbergsche Reformen" genannt werden, wurden unter anderem die Leibeigenschaft aufgehoben und die Selbstverwaltung der Städte eingeführt.

Die am 19. November 1808 erlassene Stein-Hardenbergsche Städteordnung wurde stark von der Entwicklung der Französischen Revolution von 1789 beeinflusst. Die Städte erhielten nunmehr das Recht, ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu erledigen. Die Städteordnung beseitigte den Steuerrat, das bisherige Organ der Überwachung der Selbstverwaltung. Erstmals wurde die Trennung von Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten festgelegt.

In der neuen Städteordnung wurden außerdem folgendes verbindlich festgeschrieben:

  • Ausdehnung des Bürgerrechts auf alle Einwohner
  • Wahlrecht (allerdings nur für Männer und durch einen Einkommenszensus – mindestens 150 Taler – beschränkt)
  • Oberstes kommunales Organ: Stadtverordnetenversammlung mit dem Magistrat als Vollzugsorgan
  • Die Ordnungsverwaltung, sprich: das Polizeiwesen blieb staatliche Aufgabe, konnte jedoch durch den Staat dem Magistrat übertragen werden.

Die Stein-Hardenbergsche Städteordnung hatte mehr als 20 Jahre Bestand. Dann wurde sie wegen territorialer und politischer Veränderungen am 17. März 1831 geändert und die Angelegenheiten der Selbstverwaltung eingeschränkt:

  • die Stellung des Magistrats wurde gestärkt.
  • die kommunale Selbstverwaltung wurde zusätzlichen Genehmigungsvorbehalten unterworfen.
  • der Wahlzensus wurde erhöht.

Es folgten stürmische Zeiten, in denen das liberale Bürgertum zumindest zeitweilig die Selbstverwaltung der Städte wieder stärken konnte. So wurde im Ergebnis der Revolution von 1848 die kreisständische Verfassung durch die Kreisordnung von 1850 abgelöst, die jedoch nur bis 1853 Bestand hatte. Die 1853 eingeführte Städteordnung für die sechs östlichen Provinzen Preußens führte dann erneut zu einer verschärften staatlichen Aufsicht über die Kommunen und war durch das Dreiklassenwahlrecht geprägt. Sie galt bis 1918.

1872 wurde die Kreisordnung – ebenfalls für die sechs östlichen Provinzen - erlassen, die Anfang 1874 in Kraft trat und einen Fortschritt im Bereich der Selbstverwaltung bedeutete. So wurde die klassische Dreiteilung der Kreisorgane eingeführt, die wir auch heute noch kennen:

Die Kreisordnung von 1874 bewirkte eine Weiterentwicklung der Kreise zu echten Selbstverwaltungskörperschaften.
 

Nach den Weltkriegen: kommunale Selbstverwaltung adé

Nach dem ersten Weltkrieg garantierte die Weimarer Reichsverfassung in Artikel 127 den Gemeinden zunächst das Recht der Selbstverwaltung. Die wichtigste Entwicklung in Verwaltungshinsicht in dieser Zeit war die Verabschiedung des Groß-Berlin-Gesetzes im Jahre 1920, das die Verwaltungsstruktur Berlins neu ordnete und dessen Folgen bis heute aktuell sind. Der neu gebildete Stadtkreis Berlin schied aus der Provinz Brandenburg aus und bildete fortan einen eigenen Verwaltungsbezirk.

Während der nationalsozialistischen Diktatur wurde die kommunale Selbstverwaltung beseitigt. Das so genannte Führerprinzip, wonach Adolf Hitler die höchste Entscheidungs- und Befehlsgewalt zugesprochen wurde, beendete die Tradition der Selbstverwaltung. Nach der Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 wurden Bürgermeister, Beigeordnete und Stadtverordnete vom Staat und der NSDAP (Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei) ernannt.

Nach dem zweiten Weltkrieg gab es einen weiteren Bruch im deutschen Selbstverwaltungsrecht. Anders als im Westen Deutschlands existierte in der DDR keine kommunale Selbstverwaltung mit eigenständigen, verfassungsrechtlich abgesicherten Kompetenzen. Die erste DDR-Verfassung von 1949 kannte den Begriff der kommunalen Selbstverwaltung zwar noch. Doch bereits 1952 wurden die Länder abgeschafft und durch Bezirke ersetzt. Es wurde das Prinzip der doppelten Unterstellung eingeführt, das heißt, die jeweiligen Räte der Städte und Gemeinden einer Verwaltungsebene waren nicht nur der eigenen Volksvertretung, sondern auch dem nächst höheren Rat rechenschaftspflichtig. Das heutige Land Brandenburg war – mit einigen Abweichungen an den Grenzen zu den heutigen Ländern Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Sachsen – in die drei Bezirke Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus geteilt.
 

Brandenburg seit 1990

Nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten 1990 und der Wiedereinführung der Länder auf dem Gebiet der ehemaligen DDR  bestand Brandenburg aus 38 Kreisen, sechs kreisfreien Städten und 1.793 kreisangehörigen Gemeinden. Der Einigungsvertrag bestimmte, dass die Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 solange in Kraft bleiben sollte, bis die Landtage der neuen Bundesländer sie durch eigene ersetzen würden.

Am 20. August 1992 trat die Verfassung für das Land Brandenburg in Kraft: Artikel 97 garantiert in Verbindung mit Artikel 28 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland die kommunale Selbstverwaltung.

Schon im Dezember waren erste Teile der Kommunalverfassung beschlossen worden. Mit der Kreisgebietsreform von 1993 entstanden die heute bestehenden 14 Kreise und 4 kreisfreien Städte. Ebenfalls Ende 1993 trat die Kommunalverfassung für Brandenburg, bestehend aus Gemeindeordnung, Landkreisordnung und Amtsordnung, in Kraft. Am 18.12.2007 beschloss der Landtag eine neue Kommunalverfassung für das Land Brandenburg, in der die drei Ordnungen zusammengeführt wurden. Diese gilt mit verschiedenen Änderungen bis heute.

Eine wichtige Änderung erfolgte im Juni 2018, als die Verfassung durch den Artikel 18a ergänzt wurde. Dieser soll die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen auf kommunaler Ebene stärken. 
 

BLPB, Januar 2019

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